2016年9月7日下午5点整,国务院法制办公室发布了关于《宗教事务条例修订草案(送审稿)》公开征求意见的通知。通知号召“为了进一步增强立法的公开性和透明性,提高立法质量,国务院法制办公室决定,将国家宗教局报送的《宗教事务条例修订草案(送审稿)》(以下简称送审稿)全文公布,征求社会各界意见。”下文为李贵生、杨兴权、张培鸿、雷小冬、范标文等公民执笔撰写的分别致全国人民代表大会委员会的《关于解释宪法第三十六条、八十九条的建议书》(全文)和致国务院法制办公室的《对<宗教事务条例修订草案(送审稿)>的意见和建议》(全文)两篇建言稿,现经本文执笔人之一的李贵生律师授权发布于此。亦欢迎律界同仁们就本次国务院办公厅发布的该《草案(送审稿)》直抒胸臆,发表你的观点和见解。
关于解释宪法第三十六、八十九条的建议书
执笔人丨李贵生、杨兴权、张培鸿、肖云阳、陈建刚等
全国人民代表大会常务委员会:
我们是来自全国各地的 24 位中国公民,有执业律师、教会教牧人员、宗教研究学者、信教公民。长期以来,我们十分关注中国的宗教法治化进程,关注政府如何落实宪法规定的公民的“宗教信仰自由”权利。
2016 年 9 月 7 日下午,国务院法制办公室公布了国家宗教局报送的关于《宗教事务条例修订草案(送审稿)》(以下简称送审稿 全文详见文末附录——编者注)公开征求意见的通知,向社会公众广泛征求意见。我们基于学理、法理和《宗教事务条例》在实践中的执行情况,认为:
该送审稿中涉及宪法三十六条规定的公民“宗教信仰自由”、宪法八十九条规定的国务院的职权范围需要进一步明确具体含义,以上问题不清楚,则制定和修改《宗教事务条例》的合宪性合法性将存在疑问。
为此,我们依据宪法第四十一条:
“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利。”
和宪法第六十七条:
“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施;”
特提出解释宪法的建议。
由国家宗教局报送的《宗教事务条例修订草案(送审稿)》第一条规定:
“为了保障公民宗教信仰自由,维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理,根据宪法和有关法律,制定本条例。”
这是涉及宪法第八十九条规定的国务院的职权范围。送审稿第二条规定,公民有宗教信仰自由。这是直接援引宪法第三十六条。送审稿第四条规定,国家依法保护正常的宗教活动……,这也是直接援引宪法第三十六条。
然而,无论是近年来的政策规定还是司法实践,都没有明确、直接和公开地对下列概念进行具体解释,导致了在涉及宗教管理的政策实施和司法实践中执法者与信教公民因对基本概念的不同理解而出现诸多矛盾甚至激烈冲突,造成部分信教公民认为其基本权利受到侵害。这些需要解释阐明的概念术语包括以下五个方面:
1、宗教及信仰的界定。特别是在司法实践中应该如何确定宗教与非宗教,以及宗教与信仰之间的关系。
2、宗教信仰自由的含义。宗教信仰自由是否包括了宗教自由和(或)信仰自由?宗教信仰自由与其他自由之间的关系?
3、宗教自由是否包括信教人群在集体礼拜、设立宗教场所、使用宗教标识、出版宗教书籍、传播宗教信仰等宗教实践的自由?
4、宗教信仰自由是否包括父母有按照自己的宗教信仰教导子女或为子女选择宗教信仰教育的自由?
5、正常的宗教活动的含义。何为正常的宗教活动?何为非正常的宗教活动?二者之间划分的标准有哪些?
同时,如上所述,由国家宗教局报送的《宗教事务条例修订草案(送审稿)》涉及到宪法所规定的多项公民宗教信仰自由的基本权利。为此,需要解释宪法第八十九条中有关国务院行使的职权中是否包含制定涉及公民宗教信仰自由基本权利的行政法规。
基于上述理由,我们特提出如下建议:
一、解释宪法第三十六条 第一款“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”和第三款“国家保护正常的宗教活动”的含义。
二、解释宪法第八十九条第(一)根据宪法哪条、哪部法律的哪条哪款,国务院行使制定涉及“公民宗教信仰自由”权利的行政法规的职权。
三、未解释之前,要求国务院法制办公室暂停对《宗教事务条例修订草案(送审稿)》公开征求意见。
建议人:
李贵生 男,汉族,出生于1960年4月,贵州人,贵州律师 电话13985500061
杨兴权 男,汉族,出生于1969年1月,辽宁人,北京律师 电话18600895279
张培鸿 男,汉族,出生于1972年4月,云南人,上海律师 电话 18621380168
萧云阳 男,汉族,出生于1964年11月,贵州人,贵州律师 电话13984387856
陈建刚 男,汉族,出生于1979年3月,山东人,北京律师 电话 13911174953
雷小冬 男,汉族,出生于1975年12月,陕西人,陕西律师电话13379080227
夏 钧男,汉族,出生于1952年8月,黑龙江人,广东律师,电话001-510-3666288
李晓明 男,蒙古族,生于1989年8月,内蒙人,北京律师,电话13681218964
范标文 男,汉族,出生于1972年4月,江西人,广东律师,电话15889635216
项 黎女,汉族,出生于1948年3月,浙江人,上海律师,电话17740884807
邓庆高 男,汉族,出生于1985年2月,江西人,福建律师,电话15080334144
熊万里 男,汉族,出生于1988年4月,重庆人,上海律师,电话13371822350
张 坦 男,汉族,出生于1954年4月,贵州人,信教公民,电话 13595175019
唐伯虎 男,汉族,出生于1953年10月,上海人,教会长老,电话18116235832
李 鹏 男,汉族,出生于1978年10月, 河南人, 牧师,电话 13724473938
苏天富 男,汉族,出生于1975年7月,贵州人,牧师,电话 15885053034
王 勇 男,汉族,出生于1965年3月,湖北人,传道人,电话13907624525
王震静 男,汉族,出生于1983年11月,浙江人,信教公民,电话15988774366
张志鹏 男,汉族,出生于1973年,南京居民,大学教师,宗教研究者,电话13851920172
王 怡 男,汉族,出生于1973年6月,四川成都人,牧师,电话18908033139
张春雷 男,汉族,出生于1964年1月, 贵州人,传道人,电话17784801517
王华生 男,汉族,出生于1956年1月, 四川成都人,牧师,电话13908019503
彭 强 男,汉族,出生于1973年,四川成都人,牧师,电话13808026737
董建林 男,汉族,出生于1964年,陕西人,大公教会主教,电话13384909331
2016年9月20日
对《宗教事务条例修订草案(送审稿)》的意见和建议
执笔人丨李贵生、杨兴权、张培鸿、雷小冬、范标文
国务院法制办公室:
习近平主席在今年四月全国宗教工作会议上提出:
要提高宗教工作法治化水平,用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调节涉及宗教的各种社会关系。
国家宗教局局长王作安去年七月二十三日在第十期宗教工作论坛上对宗教事务条例修订提出要求。他表示:
《宗教事务条例》是宗教法制建设中的标志性进展,它首次以具有法律文件性质的条例保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理,让我国的宗教工作更加公开透明并开始纳入法治化的轨道。
我们认为,宗教事务管理法治化,立法首先必须程序合法,依宪依法,否则源头不合法,执行起来会阻力重重,无法达到维护宗教和睦与社会和谐之目的。认真阅读了《宗教事务条例修订草案(送审稿)》,发现存在是否合宪、违反“立法法”、“行政许可法”等诸多问题,本着回应贵办征求意见之意,提出如下意见和建议,供参考。
一、保护公民宗教信仰自由,必须由立法机关制定法律。
宗教信仰自由事务,事关数亿人的权利,事关国家的长治久安,依情依理依法,都是非常重要的法律。依据《宪法》第五十八条:
“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”
依据《立法法》第七条:
“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”
应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法,即便《立法法》第八条列举的十一项只能制定法律的事项中,没有保护“公民宗教信仰自由”权利,但第十一项是“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”其他事项是否包括保护“公民宗教信仰自由”,只能由全国人大及常委会解释。由国务院制定行政法规,显然不合适。
二、没有全国人民代表大会或者全国人大常委会授权,国务院无权制定和修改《宗教事务条例》。
1、 国务院是行政机关,没有立法权,只能根据宪法和法律的明确授权,才可以在宪法和法律的范围内制定执行宪法和法律的行政法规。《修订草案》第一条“根据宪法和有关法律”,但没有说明根据的是宪法哪一条,“有关法律”是哪部法律。如果是立法法,必须说明是立法法哪一条。
2、宪法第八十九条规定了国务院的职权范围:
“(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;”
比较抽象、笼统。而立法法第六十五条:
“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:
(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”
公民宗教信仰自由的权利,规定在宪法三十六条,是公民最重要的人权之一,没理由不由人大立法保护。如果认为制定涉及宗教信仰自由法律的条件尚不成熟,依法也须授权国务院制定行政法规。依据《立法法》第十条,须明确授权的目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等。待条件成熟,由国务院提出是否需要制定法律的意见。
三、国家宗教局无权起草宗教事务条例以及“修订草案”
《立法法》第二条:
“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”
而《立法法》第六十七条:
“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。”
即便全国人大常委会没有解释“保护宗教信仰自由”该由立法机关立法,也没有解释该项权利是《立法法》所说的“重要行政管理的法律、行政法规”,但宗教信仰自由是宪法专门规定的权利,不可谓不重要吧,最低也应该由国务院法制机构起草。
四、即便不论国务院有权无权制定,也不论宗教局是否有权起草。现在由宗教局起草、国务院法制办网上公布征求意见的方式也不符合法律的规定,违反立法程序。
1、《立法法》第五十三条第二款:
“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”
宗教事务条例,是当下唯一一部涉及宗教信仰的行政法规,事关数亿公民的权利,事关国家的长治久安,非常重要非常专业,应该开门立法,吸收宗教专家学者、宗教信仰人士、法律专业人士参与起草工作,而不是部门起草。
2、《立法法》第六十七条:
“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
国家宗教局在起草这份修订草案时,是否听取了有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见,社会公众不得而知。《立法法》规定首先采取当面的方式,即座谈会、论证会、听证会,能够让各方充分的把观点意见说明说透。而不是网上、书面提出意见的方式。
3、《立法法》第五十四条:
“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。修改法律的,还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容,以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”
从国务院官方网站看这次的修订草案,从原来的48条,增加到72条,增加了大量的内容。但未见草案的说明,以及起草过程中有哪些重大的分歧意见,如何协调处理的。
五、专用术语概念不清楚
《立法法》第六条第二款“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。”本草案中多处规范不明确、具体、不具针对性和可执行性。
1、修订草案第三条:
“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”
怎么叫合法、非法、极端、渗透?
传播巴哈伊、摩门教、妈祖等佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教之外的宗教或信仰算合法还是非法?
2、修订草案第四条:
“国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”
何为正常的宗教活动?何为非常的宗教活动?建议全国人大常委会解释宪法三十六条“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”、“国家保护正常的宗教活动”后再议。
3、修订草案第六十八条:
“为违法宗教活动提供条件的,由宗教事务部门给予警告,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,情节严重的,并处2万元以上20万元以下罚款;”
提供条件的含义是什么?房主把房屋出租给非宗教团体、非宗教活动场、非临时活动地点,承租人从事了宗教活动,难道房主将受到警告、没收租金、罚款?这是否违反了物权法,侵犯了公民的财产所有权?这样的规定不具体、不明确;
六、创设行政许可,违反行政许可法。
《行政许可法》第三条:“行政许可的设定和实施,适用本法。”
第十二条:
“下列事项可以设定行政许可:
(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;
(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;
(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;
(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;
(五)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;
(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”
第十六条:
“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。”
1、条例修订草案第二十一条规定:
筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请,对拟同意的,报设区的市级宗教事务部门审批。对不同意的,书面说明理由。
这是部门创设行政许可,违犯了行政许可法。现实中大量的家庭教会,不与“三自”教会来往,绝不可能通过“三自”教会申请宗教活动场所。如果这样规定,大量的家庭教会面临非法。习近平主席在全国宗教工作会议上的讲话,坚持政教分离原则,这样的规定背离了宗教信仰自由原则、政教分离原则。建议取消。
2、条例修改稿第二十条第二款规定:
“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性捐献。”
没有法律依据,三五个人在自己家里,敬拜神佛,政府有什么必要禁止。这不是保护宗教信仰自由,这是限制宗教信仰自由。建议取消。
3、条例修改稿第三十三条:
“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物,应当经所在地县级以上地方人民政府宗教事务部门批准后,依法办理规划、建设等手续。宗教活动场所扩建、异地重建的,应当按照本条例第二十一条的规定程序办理。”
建筑物(包括寺官教堂)的新建改建,属于规划、建设行政部门的事务,与宗教事务部门无关。建议取消。
4、修订草案第三十五条:
“信教公民有进行经常性集体宗教活动需要,尚不具备条件申请设立宗教活动场所的,由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请,县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点。在县级人民政府宗教事务部门指导下,所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管。具备设立宗教活动场所条件后,办理宗教活动场所设立审批和登记手续。”
公民申请、县级政府宗教事务部门征求宗教团体、乡及政府或街道办事处意见,决定批准与否。怎么征求意见,后三者如何回复,根据什么回复,无法执行。这条违反行政许可法且不具可执行性,建议取消。
5、第三十六条第四款:“
“未取得或者丧失宗教教职人员资格的,不得以宗教教职人员的身份从事活动。”
本条第一款规定了宗教教职人员资格取得,“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案,可以从事宗教教务活动。”分布于全国、大量存在的家庭教会,其教职人员均由信教人员自己决定,如该条通过,全部家庭教会的教职人员均为非法从事宗教活动。修订草案这样的限制,没有法律设定的依据,不是保护宗教信仰自由,而是限制宗教信仰自由。建议取消。
6、第四十一条:
“非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性的捐献,不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。”
这样的禁止条款,没有法律设定的依据,不是保护宗教信仰自由,而是限制宗教信仰自由。建议取消。
7、第四十七条:
“从事互联网宗教信息服务,应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后,按照互联网信息服务管理相关法律法规办理。”
此条规定是没有法律设定的许可,是宗教事务部门自设行政许可,建议取消。
8、第五十七条第二款:
“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件,接受捐赠金额超过10万元的,应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。”
此条规定没有法律设定,违反行《政许可法》,自设行政许可,建议取消。
9、第六十七条:
“擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门会同公安机关予以取缔,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,违法所得无法确定的,处5万元以下罚款;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。
非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
因为建议取消三十六条第四款、四十一条,本条没有存在的必要,建议取消。
因水平能力有限,以上意见,会有不当之处,我们愿意与草案起草部门逐条讨论、辩论。
提交人:
李贵生,执业律师 通讯地址:贵州省贵阳市中华北路26号宇利广场十楼 电话13985500061
杨兴权,执业律师 通讯地址:北京市海淀区善缘街1-3-118,电话18600895279
张培鸿,执业律师 通讯地址:上海市延安西路726号13楼C座 电话18621380168
雷小冬,执业律师 通讯地址:陕西省西安市经济开发区凤和路2号方圆工贸三楼 电话13379080227
范标文,执业律师 通讯地址: 广东省广州市大沙地东258号3楼 电话 15889635216
2016年9月19日
关于解释宪法第三十六、八十九条的建议书
执笔人丨李贵生、杨兴权、张培鸿、肖云阳、陈建刚等
全国人民代表大会常务委员会:
我们是来自全国各地的 24 位中国公民,有执业律师、教会教牧人员、宗教研究学者、信教公民。长期以来,我们十分关注中国的宗教法治化进程,关注政府如何落实宪法规定的公民的“宗教信仰自由”权利。
2016 年 9 月 7 日下午,国务院法制办公室公布了国家宗教局报送的关于《宗教事务条例修订草案(送审稿)》(以下简称送审稿 全文详见文末附录——编者注)公开征求意见的通知,向社会公众广泛征求意见。我们基于学理、法理和《宗教事务条例》在实践中的执行情况,认为:
该送审稿中涉及宪法三十六条规定的公民“宗教信仰自由”、宪法八十九条规定的国务院的职权范围需要进一步明确具体含义,以上问题不清楚,则制定和修改《宗教事务条例》的合宪性合法性将存在疑问。
为此,我们依据宪法第四十一条:
“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利。”
和宪法第六十七条:
“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施;”
特提出解释宪法的建议。
由国家宗教局报送的《宗教事务条例修订草案(送审稿)》第一条规定:
“为了保障公民宗教信仰自由,维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理,根据宪法和有关法律,制定本条例。”
这是涉及宪法第八十九条规定的国务院的职权范围。送审稿第二条规定,公民有宗教信仰自由。这是直接援引宪法第三十六条。送审稿第四条规定,国家依法保护正常的宗教活动……,这也是直接援引宪法第三十六条。
然而,无论是近年来的政策规定还是司法实践,都没有明确、直接和公开地对下列概念进行具体解释,导致了在涉及宗教管理的政策实施和司法实践中执法者与信教公民因对基本概念的不同理解而出现诸多矛盾甚至激烈冲突,造成部分信教公民认为其基本权利受到侵害。这些需要解释阐明的概念术语包括以下五个方面:
1、宗教及信仰的界定。特别是在司法实践中应该如何确定宗教与非宗教,以及宗教与信仰之间的关系。
2、宗教信仰自由的含义。宗教信仰自由是否包括了宗教自由和(或)信仰自由?宗教信仰自由与其他自由之间的关系?
3、宗教自由是否包括信教人群在集体礼拜、设立宗教场所、使用宗教标识、出版宗教书籍、传播宗教信仰等宗教实践的自由?
4、宗教信仰自由是否包括父母有按照自己的宗教信仰教导子女或为子女选择宗教信仰教育的自由?
5、正常的宗教活动的含义。何为正常的宗教活动?何为非正常的宗教活动?二者之间划分的标准有哪些?
同时,如上所述,由国家宗教局报送的《宗教事务条例修订草案(送审稿)》涉及到宪法所规定的多项公民宗教信仰自由的基本权利。为此,需要解释宪法第八十九条中有关国务院行使的职权中是否包含制定涉及公民宗教信仰自由基本权利的行政法规。
基于上述理由,我们特提出如下建议:
一、解释宪法第三十六条 第一款“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”和第三款“国家保护正常的宗教活动”的含义。
二、解释宪法第八十九条第(一)根据宪法哪条、哪部法律的哪条哪款,国务院行使制定涉及“公民宗教信仰自由”权利的行政法规的职权。
三、未解释之前,要求国务院法制办公室暂停对《宗教事务条例修订草案(送审稿)》公开征求意见。
建议人:
李贵生 男,汉族,出生于1960年4月,贵州人,贵州律师 电话13985500061
杨兴权 男,汉族,出生于1969年1月,辽宁人,北京律师 电话18600895279
张培鸿 男,汉族,出生于1972年4月,云南人,上海律师 电话 18621380168
萧云阳 男,汉族,出生于1964年11月,贵州人,贵州律师 电话13984387856
陈建刚 男,汉族,出生于1979年3月,山东人,北京律师 电话 13911174953
雷小冬 男,汉族,出生于1975年12月,陕西人,陕西律师电话13379080227
夏 钧男,汉族,出生于1952年8月,黑龙江人,广东律师,电话001-510-3666288
李晓明 男,蒙古族,生于1989年8月,内蒙人,北京律师,电话13681218964
范标文 男,汉族,出生于1972年4月,江西人,广东律师,电话15889635216
项 黎女,汉族,出生于1948年3月,浙江人,上海律师,电话17740884807
邓庆高 男,汉族,出生于1985年2月,江西人,福建律师,电话15080334144
熊万里 男,汉族,出生于1988年4月,重庆人,上海律师,电话13371822350
张 坦 男,汉族,出生于1954年4月,贵州人,信教公民,电话 13595175019
唐伯虎 男,汉族,出生于1953年10月,上海人,教会长老,电话18116235832
李 鹏 男,汉族,出生于1978年10月, 河南人, 牧师,电话 13724473938
苏天富 男,汉族,出生于1975年7月,贵州人,牧师,电话 15885053034
王 勇 男,汉族,出生于1965年3月,湖北人,传道人,电话13907624525
王震静 男,汉族,出生于1983年11月,浙江人,信教公民,电话15988774366
张志鹏 男,汉族,出生于1973年,南京居民,大学教师,宗教研究者,电话13851920172
王 怡 男,汉族,出生于1973年6月,四川成都人,牧师,电话18908033139
张春雷 男,汉族,出生于1964年1月, 贵州人,传道人,电话17784801517
王华生 男,汉族,出生于1956年1月, 四川成都人,牧师,电话13908019503
彭 强 男,汉族,出生于1973年,四川成都人,牧师,电话13808026737
董建林 男,汉族,出生于1964年,陕西人,大公教会主教,电话13384909331
2016年9月20日
对《宗教事务条例修订草案(送审稿)》的意见和建议
执笔人丨李贵生、杨兴权、张培鸿、雷小冬、范标文
国务院法制办公室:
习近平主席在今年四月全国宗教工作会议上提出:
要提高宗教工作法治化水平,用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调节涉及宗教的各种社会关系。
国家宗教局局长王作安去年七月二十三日在第十期宗教工作论坛上对宗教事务条例修订提出要求。他表示:
《宗教事务条例》是宗教法制建设中的标志性进展,它首次以具有法律文件性质的条例保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理,让我国的宗教工作更加公开透明并开始纳入法治化的轨道。
我们认为,宗教事务管理法治化,立法首先必须程序合法,依宪依法,否则源头不合法,执行起来会阻力重重,无法达到维护宗教和睦与社会和谐之目的。认真阅读了《宗教事务条例修订草案(送审稿)》,发现存在是否合宪、违反“立法法”、“行政许可法”等诸多问题,本着回应贵办征求意见之意,提出如下意见和建议,供参考。
一、保护公民宗教信仰自由,必须由立法机关制定法律。
宗教信仰自由事务,事关数亿人的权利,事关国家的长治久安,依情依理依法,都是非常重要的法律。依据《宪法》第五十八条:
“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”
依据《立法法》第七条:
“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”
应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法,即便《立法法》第八条列举的十一项只能制定法律的事项中,没有保护“公民宗教信仰自由”权利,但第十一项是“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”其他事项是否包括保护“公民宗教信仰自由”,只能由全国人大及常委会解释。由国务院制定行政法规,显然不合适。
二、没有全国人民代表大会或者全国人大常委会授权,国务院无权制定和修改《宗教事务条例》。
1、 国务院是行政机关,没有立法权,只能根据宪法和法律的明确授权,才可以在宪法和法律的范围内制定执行宪法和法律的行政法规。《修订草案》第一条“根据宪法和有关法律”,但没有说明根据的是宪法哪一条,“有关法律”是哪部法律。如果是立法法,必须说明是立法法哪一条。
2、宪法第八十九条规定了国务院的职权范围:
“(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;”
比较抽象、笼统。而立法法第六十五条:
“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:
(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”
公民宗教信仰自由的权利,规定在宪法三十六条,是公民最重要的人权之一,没理由不由人大立法保护。如果认为制定涉及宗教信仰自由法律的条件尚不成熟,依法也须授权国务院制定行政法规。依据《立法法》第十条,须明确授权的目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等。待条件成熟,由国务院提出是否需要制定法律的意见。
三、国家宗教局无权起草宗教事务条例以及“修订草案”
《立法法》第二条:
“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”
而《立法法》第六十七条:
“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。”
即便全国人大常委会没有解释“保护宗教信仰自由”该由立法机关立法,也没有解释该项权利是《立法法》所说的“重要行政管理的法律、行政法规”,但宗教信仰自由是宪法专门规定的权利,不可谓不重要吧,最低也应该由国务院法制机构起草。
四、即便不论国务院有权无权制定,也不论宗教局是否有权起草。现在由宗教局起草、国务院法制办网上公布征求意见的方式也不符合法律的规定,违反立法程序。
1、《立法法》第五十三条第二款:
“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”
宗教事务条例,是当下唯一一部涉及宗教信仰的行政法规,事关数亿公民的权利,事关国家的长治久安,非常重要非常专业,应该开门立法,吸收宗教专家学者、宗教信仰人士、法律专业人士参与起草工作,而不是部门起草。
2、《立法法》第六十七条:
“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
国家宗教局在起草这份修订草案时,是否听取了有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见,社会公众不得而知。《立法法》规定首先采取当面的方式,即座谈会、论证会、听证会,能够让各方充分的把观点意见说明说透。而不是网上、书面提出意见的方式。
3、《立法法》第五十四条:
“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。修改法律的,还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容,以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”
从国务院官方网站看这次的修订草案,从原来的48条,增加到72条,增加了大量的内容。但未见草案的说明,以及起草过程中有哪些重大的分歧意见,如何协调处理的。
五、专用术语概念不清楚
《立法法》第六条第二款“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。”本草案中多处规范不明确、具体、不具针对性和可执行性。
1、修订草案第三条:
“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”
怎么叫合法、非法、极端、渗透?
传播巴哈伊、摩门教、妈祖等佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教之外的宗教或信仰算合法还是非法?
2、修订草案第四条:
“国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”
何为正常的宗教活动?何为非常的宗教活动?建议全国人大常委会解释宪法三十六条“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”、“国家保护正常的宗教活动”后再议。
3、修订草案第六十八条:
“为违法宗教活动提供条件的,由宗教事务部门给予警告,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,情节严重的,并处2万元以上20万元以下罚款;”
提供条件的含义是什么?房主把房屋出租给非宗教团体、非宗教活动场、非临时活动地点,承租人从事了宗教活动,难道房主将受到警告、没收租金、罚款?这是否违反了物权法,侵犯了公民的财产所有权?这样的规定不具体、不明确;
六、创设行政许可,违反行政许可法。
《行政许可法》第三条:“行政许可的设定和实施,适用本法。”
第十二条:
“下列事项可以设定行政许可:
(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;
(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;
(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;
(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;
(五)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;
(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”
第十六条:
“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。”
1、条例修订草案第二十一条规定:
筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请,对拟同意的,报设区的市级宗教事务部门审批。对不同意的,书面说明理由。
这是部门创设行政许可,违犯了行政许可法。现实中大量的家庭教会,不与“三自”教会来往,绝不可能通过“三自”教会申请宗教活动场所。如果这样规定,大量的家庭教会面临非法。习近平主席在全国宗教工作会议上的讲话,坚持政教分离原则,这样的规定背离了宗教信仰自由原则、政教分离原则。建议取消。
2、条例修改稿第二十条第二款规定:
“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性捐献。”
没有法律依据,三五个人在自己家里,敬拜神佛,政府有什么必要禁止。这不是保护宗教信仰自由,这是限制宗教信仰自由。建议取消。
3、条例修改稿第三十三条:
“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物,应当经所在地县级以上地方人民政府宗教事务部门批准后,依法办理规划、建设等手续。宗教活动场所扩建、异地重建的,应当按照本条例第二十一条的规定程序办理。”
建筑物(包括寺官教堂)的新建改建,属于规划、建设行政部门的事务,与宗教事务部门无关。建议取消。
4、修订草案第三十五条:
“信教公民有进行经常性集体宗教活动需要,尚不具备条件申请设立宗教活动场所的,由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请,县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点。在县级人民政府宗教事务部门指导下,所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管。具备设立宗教活动场所条件后,办理宗教活动场所设立审批和登记手续。”
公民申请、县级政府宗教事务部门征求宗教团体、乡及政府或街道办事处意见,决定批准与否。怎么征求意见,后三者如何回复,根据什么回复,无法执行。这条违反行政许可法且不具可执行性,建议取消。
5、第三十六条第四款:“
“未取得或者丧失宗教教职人员资格的,不得以宗教教职人员的身份从事活动。”
本条第一款规定了宗教教职人员资格取得,“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案,可以从事宗教教务活动。”分布于全国、大量存在的家庭教会,其教职人员均由信教人员自己决定,如该条通过,全部家庭教会的教职人员均为非法从事宗教活动。修订草案这样的限制,没有法律设定的依据,不是保护宗教信仰自由,而是限制宗教信仰自由。建议取消。
6、第四十一条:
“非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性的捐献,不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。”
这样的禁止条款,没有法律设定的依据,不是保护宗教信仰自由,而是限制宗教信仰自由。建议取消。
7、第四十七条:
“从事互联网宗教信息服务,应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后,按照互联网信息服务管理相关法律法规办理。”
此条规定是没有法律设定的许可,是宗教事务部门自设行政许可,建议取消。
8、第五十七条第二款:
“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件,接受捐赠金额超过10万元的,应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。”
此条规定没有法律设定,违反行《政许可法》,自设行政许可,建议取消。
9、第六十七条:
“擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门会同公安机关予以取缔,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,违法所得无法确定的,处5万元以下罚款;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。
非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
因为建议取消三十六条第四款、四十一条,本条没有存在的必要,建议取消。
因水平能力有限,以上意见,会有不当之处,我们愿意与草案起草部门逐条讨论、辩论。
提交人:
李贵生,执业律师 通讯地址:贵州省贵阳市中华北路26号宇利广场十楼 电话13985500061
杨兴权,执业律师 通讯地址:北京市海淀区善缘街1-3-118,电话18600895279
张培鸿,执业律师 通讯地址:上海市延安西路726号13楼C座 电话18621380168
雷小冬,执业律师 通讯地址:陕西省西安市经济开发区凤和路2号方圆工贸三楼 电话13379080227
范标文,执业律师 通讯地址: 广东省广州市大沙地东258号3楼 电话 15889635216
2016年9月19日